Analyse

Status for offentlig-privat samarbejde i kommunerne

I DI’s status for offentlig-privat samarbejde i kommunerne fremgår det, at der er generelt en tendens til, at kommunerne skaber konkurrence om en større andel af de tekniske opgaver end på de mere borgernære områder. Men inden for de forskellige områder er der store forskelle mellem kommunerne. Der er således gode muligheder for at lære af andre kommuners erfaringer.

Siden 2007 har en række kommuner i langt højere grad end de øvrige benyttet muligheden for at styrke kernevelfærden med offentlig-privat samarbejde. De har åbnet mere for konkurrencen og dermed udvikling og innovation i opgavevaretagelsen til gavn for borgerne. Der er stor variation i kommunernes brug af konkurrence inden for både de tekniske områder og på velfærdsområdet. Det viser, at der er gode muligheder for at lære af erfaringer hos de kommuner, der allerede i dag samarbejder med private. Ved at åbne den kommunale opgavevaretagelse op for nye ideer og skabe gennemsigtighed i pris og kvalitet sikres det, at borgerne får den bedste kernevelfærd for skattekronerne. Kommunernes økonomi er presset af bl.a. den demografiske udvikling. Det betyder, at nedskæringer og besparelser typisk er faste elementer i budgetterne. DI ønsker at styrke dialogen med kommunerne og de nye kommunalbestyrelser om mulighederne for at lære af eksisterende erfaringer og bruge offentlig-privat samarbejde til at styrke og forbedre kernevelfærden og dermed undgå de tilbagevendende velfærdsforringelser.

 OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE STYRKER KERNEVELFÆRDEN

Kommunerne står for størstedelen af serviceopgaverne i den offentlige sektor, herunder rengøring på skoler, madservice og tøjvask for ældre borgere, vej- og parkvedligeholdelse, dagpasning og drift af plejecentre mv. Ressourcerne er ikke ubegrænsede, og indtægterne kan ikke bare øges. Kommunernes økonomi er presset, bl.a. på grund af den demografiske udviklingen, og derfor er serviceforringelser og besparelser typisk et fast element, når budgetterne skal lægges.

Alternativet til nedskæringer i kommunerne er øget effektivitet med eksempelvis digitalisering, nye teknologiske løsninger og ændrede arbejdsgange. Et centralt redskab i den sammenhæng er at få skabt konkurrence om de kommunale serviceopgaver og dermed udnytte den innovation og udvikling, der sker på det private marked. Når kommunerne sender serviceopgaver i udbud, giver det mulighed for, at virksomhederne kan byde ind med nye løsninger, der kan bidrage til at effektivisere driften og styrke kvaliteten i kernevelfærden. Med andre ord kan kommunerne langt hen ad vejen undgå serviceforringelser ved at opprioritere og styrke det offentligprivate samarbejde.

På trods af disse perspektiver ved offentlig-privat samarbejde er det fortsat kun omkring en fjerdedel af de kommunale driftsopgaver, der bliver testet på det private marked. Økonomi- og Indenrigsministeriets ”Indikator for Konkurrenceudsættelse” (IKU) viser, at kommunerne i 2016 konkurrenceudsatte 26,9 pct. af de udbudsegnede opgaver. I de senere år er udviklingen i kommunernes konkurrenceudsættelse nærmest gået i stå.

Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet, Danmarks Statistik og DI-beregninger.

KOMMUNERNES KONKURRENCEUDSÆTTELSE FORDELT PÅ OPGAVEOMRÅDER

Omfanget af kommunernes offentlig-private samarbejde beregnes ud fra de seks hovedkonti i kommunernes regnskaber, hvor de udbudsegnede driftsopgaver konteres. Regnskaberne viser, at der er betydelig forskel på, hvor meget kommunerne konkurrenceudsætter inden for forskellige opgaveområder.

Mest konkurrenceudsættelse på de tekniske områder

Der er generelt en tendens til, at kommunerne skaber konkurrence om en større andel af de tekniske opgaver end på de mere borgernære områder. I 2016 konkurrenceudsatte kommunerne eksempelvis 56,7 pct. af de udbudsegnede opgaver inden for transport og infrastruktur, der omfatter opgaver som vejvedligeholdelse og kollektiv trafik. Tilsvarende har kommunerne konkurrenceudsat 36,4 pct. af opgaverne inden for byudvikling, det vil sige opgaver som ejendomsdrift og vedligeholdelse af parker og naturområder.

Potentiale for at øge offentlig-private samarbejde på de borgernære områder

Omvendt forholder det sig på social- og sundhedsområdet, hvor kommunerne i 2016 samarbejdede med private om henholdsvis 25,8 pct. og 14,5 pct. af de udbudsegnede opgaver. Dermed er der et stort potentiale for at øge det offentlig-private samarbejde inden for eksempelvis hjemmeplejen, socialområdet og drift af plejecentre.

Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet, Danmarks Statistik og DI-beregninger.

Kommunerne konkurrenceudsætter hovedsageligt på de mindre driftsområder

Der er stor variation på størrelsen af driftsbudgetterne inden for de seks hovedkonti og dermed værdien af opgaverne. De to områder, hvor kommunerne oftest skaber konkurrence om opgaverne, fylder relativt lidt i de kommunale driftsbudgetter. Nærmere bestemt er der inden for byudvikling samt transport og infrastruktur samlet set opgaver til en værdi på 11 mia. kr., som i dag ikke udsættes for konkurrence fra private virksomheder. Det svarer til 5 pct. af de udbudsegnede opgaver i kommunerne.

På det sociale område fylder det offentlig-private samarbejde relativt lidt, men området udgør klart størstedelen af de kommunale budgetter. I dag samarbejder kommunerne med private om at varetage sociale opgaver for lidt mere end 34 mia. kr. ud af et samlet budget på 133 mia. kr. Det vil sige, at der alene på det sociale område er opgaver for 99 mia. kr., som ikke konkurrenceudsættes, hvilket svarer til 43 pct. af de samlede udbudsegnede kommunale opgaver.

Gode muligheder for at udbyde driften af plejecentre

En stigning i konkurrenceudsættelsen på det sociale område vil indebære, at kommunerne eksempelvis i langt højere grad skaber konkurrence om driften af deres plejecentre. Ankestyrelsen har dokumenteret, at det i 2015 kun var 3 pct. af plejehjemspladserne, der var konkurrenceudsat1. Dertil kommer, at der stadig kun er et begrænset antal friplejehjem. Private leverandører har dermed ringe muligheder for at byde ind med nye løsninger, der kan optimere driften og forbedre serviceniveauet på de kommunale plejecentre og ikke mindst sikre de ældre et mangfoldigt udbud af plejehjem og reelle valgmuligheder.

Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet, Danmarks Statistik og DI-beregninger.

KONKURRENCEUDSÆTTELSE I DE ENKELTE KOMMUNER

I 2016 var der ligesom tidligere år en betydelig geografisk spredning blandt de kommuner, der konkurrenceudsætter henholdsvis flest og færrest af de udbudsegnede opgaver. Der er derfor ikke noget, som tyder på, at nogle landsdele har bedre vilkår end andre i forhold til at konkurrenceudsætte serviceopgaver. Det bekræftes desuden i en analyse fra Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen2.

Anm.: Tallet i parentes angiver ændringen fra 2015 til 2016. Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet, Danmarks Statistik og DI-beregninger.

Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet, Danmarks Statistik og DI-beregninger.

STOR VARIATION I KOMMUNERNES BRUG AF OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE

Når kommunerne i gennemsnit skaber konkurrence om 26,9 pct. af de udbudsegnede opgaver, dækker det over en stor variation mellem de enkelte kommuner. Ud af Danmarks 98 kommuner konkurrenceudsætter 55 kommuner 25,0 – 29,9 pct. af de udbudsegnede opgaver. Ud af de resterende 43 kommuner konkurrenceudsætter 18 kommuner mere end 30 pct. af de udbudsegnede opgaver, mens 25 skaber konkurrence om mindre end 25 pct.

Gribskov Kommune er klart den kommune, der konkurrenceudsætter mest. Kommunen har igennem mange år haft denne placering, og i 2016 konkurrenceudsatte kommunen 50,4 pct. af de udbudsegnede opgaver. I den anden ende af skalaen ligger Ærø, som konkurrenceudsatte for mindre end 20 pct. af de udbudsegnede opgaver i 2016. Denne forskel indikerer en stor variation i niveauet af konkurrenceudsættelse på tværs af kommunerne, og at der er gode muligheder for at lære af andre kommuners erfaringer.

Anm.: Se tallene for de enkelte kommuner i bilag 1. Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet, Danmarks Statistik og DI-beregninger.

Stor forskel på udviklingen i kommunernes konkurrenceudsættelse

Siden 2007 har kommunerne i gennemsnit øget konkurrenceudsættelsen med omkring 0,5 procentpoint årligt. Imidlertid har en række kommuner i langt højere grad end andre benyttet muligheden for at styrke kernevelfærden med offentlig-privat samarbejde. Ti kommuner har øget konkurrenceudsættelsen med mindst 1 procentpoint i gennemsnit pr. år siden 2007. De har således øget det offentlig-private samarbejde dobbelt så meget som gennemsnittet og dermed åbnet mere op for konkurrencen samt udvikling og innovation i opgavevaretagelsen.

Anm.: Se udviklingen for de enkelte kommuner i bilag 1. Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet, Danmarks Statistik og DI-beregninger.

I den anden ende af spektret har ti kommuner haft ingen eller en negativ gennemsnitlig årlig vækst. Det vil sige, at i mere end hver tiende kommune har det offentlig-private samarbejde enten stået helt stille eller været direkte faldende. Samlet set betyder det, at nogle kommuner opnår stadig mere erfaring i forhold til at samarbejde med private virksomheder om at løse velfærdsopgaver, mens andre kommuner – enten i mindre omfang eller slet ikke – tester nye opgaver på det private marked.

Markant spredning i kommunernes konkurrenceudsættelse inden for transport og infrastruktur

I 2016 konkurrenceudsatte kommunerne 56,7 pct. af de udbudsegnede opgaver inden for transport og infrastruktur. Det drejer sig om opgaver som vejvedligeholdelse, kollektiv trafik og havnedrift. Der er et teknisk område, hvor der gennem tiden har været større politisk vilje til at samarbejde med private leverandører. Derfor er konkurrenceudsættelsen generelt høj inden for transport og infrastruktur, men der er også stor spredning mellem kommunerne.

Variationen mellem top og bund er på hele 86 procentpoint. Det er Frederikssund Kommune, der ligger i top med næsten 100 pct. Derudover har 15 kommuner konkurrenceudsat mere end 70 pct. af de udbudsegnede opgaver inden for transport og infrastruktur. I den modsatte ende har 21 kommuner konkurrenceudsat mindre end 40 pct. af de udbudsegnede opgaver. Det er således mange kommuner, der har gode muligligheder for at øge det offentlig-private samarbejde på de tekniske områder med udgangspunkt i andre kommuners erfaringer.

Anm.: Se tallene for de enkelte kommuner i bilag 2. Kilde: Økonomi- og Udenrigsministeriet, Danmarks Statistik og DI-beregninger.

Udviklingen over de senere år er en del af forklaringen på variationen

Tilsvarende er der stor forskel på, hvordan kommunernes konkurrenceudsættelse har udviklet sig inden for transport og infrastruktur. Siden 2007 har 21 kommuner i gennemsnit formået at øge konkurrenceudsættelsen med mere end 4 procentpoint årligt. Omvendt har der i hele 20 kommuner i gennemsnit været en negativ årlig vækst i konkurrenceudsættelsen. Det er en del af forklaringen på, at der i dag er en stor spredning i kommunernes konkurrenceudsættelse af tekniske opgaver inden for transport og infrastruktur.

Anm.: Se udviklingen for de enkelte kommuner i bilag 2. Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet, Danmarks Statistik og DI-beregninger.

Få kommuner går forrest på det sociale område

På det sociale område – herunder hjemmehjælp og drift af plejecentre – konkurrenceudsatte kommunerne i 2016 i gennemsnit 25,8 pct. af de udbudsegnede opgaver. Det er væsentligt lavere end konkurrenceudsættelsen inden for transport og infrastruktur, ligesom variationen er mindre på det sociale område. Helt konkret har 13 kommuner samarbejdet med private om mindre end 20 pct. af de udbudsegnede opgaver på det sociale område, mens 21 kommuner har skabt en konkurrence om mere end 30 pct. af opgaverne. Igen skiller Gribskov Kommune sig ud ved at have konkurrenceudsat hele 61 pct. af de udbudsegnede opgaver, men også Jammerbugt Kommune ligger højt med 46 pct.

Selvom spredningen på det sociale område har en mere begrænset karakter sammenlignet med transport- og infrastrukturområdet, så har variationen stor betydning for kommunernes samlede konkurrenceudsættelse. Det skyldes, at det sociale område omfatter de omkostningstunge driftsopgaver som eksempelvis ældrepleje og dagpasning. Derfor giver det en klar fremgang i en kommunes samlede konkurrenceudsættelse, når det eksempelvis besluttes at udbyde et plejecenter. Den høje konkurrenceudsættelse på det sociale område er den primære grund til, at Gribskov Kommune har opnået positionen som den kommune, der konkurrenceudsætter mest.

Anm.: Se tallene for de enkelte kommuner i bilag 3. Kilde: Økonomi- og Udenrigsministeriet, Danmarks Statistik og DI-beregninger.

Klar forskel i kommunernes udvikling på det sociale område

På det sociale område har udviklingen i kommunernes offentlig-private samarbejde samme tendens som i den samlede konkurrenceudsættelse. Det skyldes blandt andet, at det sociale område er den største udgiftspost på de kommunale budgetter, da den udgør hele 58 pct. af de udbudsegnede opgaver.

De fleste kommuner har på det sociale område haft en begrænset gennemsnitlig vækst i konkurrenceudsættelsen på omkring 0,6 procentpoint årligt. 21 kommuner har dog øget konkurrenceudsættelsen med i gennemsnit mere end 1 procentpoint årligt, mens 13 kommuner derimod har haft en negativ vækst. Der er med andre ord stor forskel på, i hvilket omfang kommunerne har formået at bruge private leverandører i forhold til at udvikle opgaveløsningen inden for blandt andet drift af plejecentre, hjemmepleje og madservice.

KOMMUNERNES ERFARINGER DOKUMENTERER STORT POTENTIALE FORØGET OFFENTLIG-PRIVAT SAMARBEJDE

DI beregner hvert år best practice på tværs af kommunerne ud fra den gennemsnitlige konkurrenceudsættelse i de ti kommuner, som inden for hver hovedkonto konkurrenceudsætter flest udbudsegnede opgaver. Best practice-niveauet viser, hvor stor en andel af de udbudsegnede opgaver, der kan konkurrenceudsættes ved at bruge erfaringer fra andre kommuner.

I 2016 var best practice-niveauet 40,9 pct., hvilket således er det niveau for konkurrenceudsættelse, som det mindst er muligt for kommunerne at opnå. Jævnfør figuren neden for har niveauet for best practice været stigende siden 2007, hvor niveauet var knap 35 pct. Stigningen i best practice på tværs af kommunerne er således steget mere end den gennemsnitlige konkurrenceudsættelse blandt kommunerne, som er steget med 4,7 procentpoint. Dermed er der for hovedparten af kommunerne i dag endnu bedre muligheder for at øge det offentlig-private samarbejde sammenlignet med 2007.

Kilde: Økonomi- og Indenrigsministeriet, Danmarks Statistik og DI-beregninger.

SÆT MÅL FOR KONKURRENCEUDSÆTTELSE

Kommunernes økonomi er presset af bl.a. den demografiske udvikling. Det betyder, at nedskæringer og besparelser typisk er faste elementer i budgetterne. DI ønsker at styrke dialogen med kommunerne og de nye kommunalbestyrelser om mulighederne for at lære af eksisterende erfaringer og bruge offentlig-privat samarbejde til at styrke og forbedre kernevelfærden og dermed undgå de tilbagevendende velfærdsforringelser.

DI anbefaler, at der fastsættes et politisk mål om, at 45 pct. af de udbudsegnede opgaver i den offentlige sektor skal konkurrenceudsættes i 2025. Da kommunerne varetager en stor del af de borgernære opgaver, indebærer det, at kommunerne bør opprioritere det offentlig-private samarbejde.

Potentiale for at høste store gevinster

Kommunerne kan potentielt opnå store gevinster ved at øge det offentligprivate samarbejde. Det giver et råderum, som kan bruges på kvalitetsforbedringer eller andre økonomiske prioriteringer. På grundlag af de nye studier om effekterne af konkurrenceudsættelse vurderer DI, at kommunerne i gennemsnit kan opnå en gevinst på 10 – 15 pct. ved at konkurrenceudsætte driftsopgaver. Hvorvidt kommunerne opnår disse effekter afhænger bl.a. af, hvordan man tilrettelægger udbudsprocessen, og hvilke rammer leverandøren har for at udvikle opgaveløsningen.

Under den antagelse og hvis alle kommuner konkurrenceudsætter ligeså mange opgaver som de kommuner, der i dag konkurrenceudsætter mest, kan kommunerne samlet set frigøre 3,2 – 4,8 mia. kr. Det er penge, som i stedet kan bruges på kernevelfærd.

Se mere på di.dk/ops.


 

Noter

  1. ^”Ankestyrelsens kortlægning af plejeboligområdet” udgivet i marts 2016.
  2. ^Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, oktober 2017: Kortlægning af kommunernes arbejde med udbud.
Relateret