DI Analyser Analyser

Beløn kommunerne for privat jobskabelse

Det danske system for kommunal udligning og beskatning har meget lidt fokus på at belønne erhvervsvenlige kommuner. Derfor foreslår DI, at der indføres en kontant jobpræmie pr. privat arbejdsplads i kommunen, så kommunernes belønning for erhvervsvenlighed bliver mere præcis og mere geografisk balanceret, end den er i dag.

Danmarks kommuner har i dag to direkte indtægtskilder fra det lokale erhvervsliv: De modtager en del af virksomhedernes selskabsskattebetaling, og de har muligheden for at opkræve dækningsafgift af lokale virksomheder. Med de nuværende regler for kommunal udligning og erhvervsbeskatning er kommunernes indtægt fra erhvervslivet dog meget ulige fordelt: Få kommuner har en meget høj direkte skatteindtægt fra det lokale erhvervsliv, mens det store flertal af kommunerne har en indtægt, der ligger under gennemsnittet.

Ulige fordeling af kommunale erhvervsindtægter

Anm.: Provenutallene for hhv. selskabsskatten og dækningsafgiften beregnes på baggrund af det gennemsnitlige provenu i de seneste tre år. (2017-2019). Provenutallene for selskabsskatten er opgivet efter udligning. Kilde: Danmarks Statistik og Social- og Indenrigsministeriet

Samtidig er belønningen for erhvervsvenlighed i kommunerne meget upræcis. Således er der kun meget ringe sammenhæng mellem, hvilke kommuner der er bedst til at understøtte den lokale private jobskabelse, og hvilke kommuner der oplever det største økonomiske bidrag fra erhvervslivet til kommunekassen.

Upræcis belønning af erhvervsvenlige kommuner

Anm.: Billund Kommune indgår i beregningen af R2-værdien, men er udladt i denne figur. De kommunale skatteindtægter er opgjort efter udligning af selskabsskatten. Kilde: Danmarks Statistik og Social- og Indenrigsministeriet

For at styrke den lokale vækst foreslår DI, at der i forbindelse med en eventuel kommende udligningsreform indføres en kontant statslig jobpræmie, der skal gøre det mere attraktivt for kommunerne at skabe gode rammer om skabelsen af flere private arbejdspladser. For at finansiere jobpræmien foreslår DI samtidig, at kommunerne ophører med at modtage en andel af selskabsskatten samt at kommunernes mulighed for at udskrive dækningsafgift på det lokale erhvervsliv fjernes eller reformeres.

Stort politisk fokus på kommunal udligning

Det kommunale udligningssystem har længe været genstand for stor politisk bevågenhed, og med den nuværende regerings varsling om at ville fremlægge sit bud på en ny model for kommunal udligning, er debatten om, hvordan man bedst indretter udligningssystemet vendt tilbage som én af de største stridspunkter i dansk politik.

Af naturlige årsager har der i forbindelse med hvert forsøg på at ændre udligningssystemet været intenst fokus på de geografiske og fordelingsmæssige konsekvenser af forslagene og deres indvirkning på det kommunale danmarkskort.

Det er imidlertid mindst lige så relevant at se på, hvilke incitamenter det samlede system giver kommunerne. Ikke mindst på erhvervsbeskatningsområdet er der flere gange blevet efterspurgt en mere retvisende og ligelig fordeling af kommunernes indtægter fra erhvervslivet. F.eks. lagde en rapport bestilt af den daværende regering i foråret 2018 op til, at de kommuner, der – særligt udenfor de store byer – lykkedes med at skabe og fastholde flere private arbejdspladser lokalt, skulle belønnes langt mere for den indsats, end de gør i dag.

Det er bl.a. med afsæt i denne anbefaling, at DI i det følgende skitserer to bud på, hvordan man bør reformere den kommunale udligning og erhvervsbeskatningen. I begge tilfælde er målet, som anbefalet i rapporten fra 2018, at sikre, at det bliver kommunernes erhvervsvenlighed – og ikke relativt tilfældige geografiske og historiske forhold – der er afgørende for, hvor store indtægterne fra erhvervslivet er i de enkelte kommuner.

Bosætningskommuner belønnes på bekostning af erhvervskommuner

Erhvervslivets direkte bidrag står for en relativt ubetydelig del af kommunernes samlede indtægter, mens langt størstedelen af skatteindtjeningen kommer fra de borgere, der bor og betaler skat i kommunen – uanset hvor de arbejder. Af de ca. 50.000 kr. en kommune i gennemsnit modtager i skat per indbygger om året, kommer godt 43.000 kr. således fra indkomstskatter, ca. 5.000 kr. fra ejendomsskatter og blot knap 2.000 kr. fra direkte erhvervsskatter.

Erhvervsskatter udgør en lille del af kommunens indtægter

Kilde: Social- og Indenrigsministeriet

Det medfører, at det – særligt i og omkring de store byer, hvor der er adgang til mange nærtliggende arbejdspladser – generelt bedre kan betale sig at være ’bosætningskommune’ end ’erhvervskommune’. Det er i sig selv et problem, fordi det bl.a. kan medføre, at kommunerne hellere udstykker grunde til bebyggelse end til erhvervsformål, og fordi erhvervskommuner efterfølgende kan opleve, at omkringliggende bosætningskommuner lykkes med at tiltrække kommunens indbyggere og dermed en væsentlig del af skatteindtægterne.

At indtægterne fra erhvervslivet udgør en så relativt lille del af den gennemsnitlige kommunes indtægter, understreger imidlertid også behovet for at sikre, at den relativt beskedne belønning for erhvervsvenlighed bliver så præcis som muligt.

Selskabsskatten rammer forkert

Siden 2007 har de danske kommuner modtaget knap en sjettedel af den selskabsskat, der betales af det lokale erhvervsliv.1 Denne ordning blev indført for at give en større gulerod til erhvervsvenlige kommuner, og DI har derfor også flere gange påpeget vigtigheden i at fastholde og styrke dette element i det kommunale udlignings- og beskatningssystem. Det kan imidlertid overvejes, om netop selskabsskattebetaling udgør det mest retvisende grundlag for at belønne kommunerne for erhvervsvenlighed.

Fakta om kommunernes andel af selskabsskatten

Kommunerne modtager i dag 15,24 pct. af indtægten fra selskabskatten. I udgangspunkt fordeles denne andel – virksomhed for virksomhed – mellem de kommuner, hvor virksomheden er aktiv baseret på de lønninger, virksomheden har udbetalt i hver af kommunerne.

Kommunernes indtægter fra selskabsskatten er omfattet af en særlig udligningsordningen, hvor halvdelen af den del af kommunens selskabsskatteindtægter, der ligger hhv. over eller under landsgennemsnittet udlignes. Beløbet udbetales i månedlige rater i det tredje år efter indkomståret.

For det første er selskabsskatten grundlæggende en skat på den del af en virksomheds overskud, der stammer fra aflønning af ejerkapitalen, dvs. den kapital, som ejerne har indskudt. Idet størrelsen på en virksomheds egenkapitalen som udgangspunkt intet siger om, hvor meget en virksomhed betyder for lokalsamfundet i form af f.eks. jobs, investeringer mv., er dette imidlertid et dårligt grundlag at belønne kommunernes erhvervsvenlighed på.

En stor del af de danske iværksættervirksomheder og SMV’er betaler f.eks. ikke det store i selskabsskat de første år, fordi de har større fokus på at vækste end på at opbygge egenkapital. Det medfører indirekte, at de kommuner, der gør meget for at understøtte iværksætteri og stærke SMV’er i deres lokalsamfund, ikke bliver belønnet over selskabsskatten. Dette til trods for, at SMV’er står for ca. halvdelen af den samlede private beskæftigelse. Derudover har DI i en tidligere analyse påvist, at kun ca. en tiendedel af den private sektors samlede samfundsbidrag stammer fra selskabsskatten.2

For det andet er selskabsskattebetalingen karakteriseret ved to forhold, der har mere at gøre med eksterne faktorer end den pågældende kommunes erhvervsvenlighed.

Først og fremmest betales en meget stor andel af selskabsskatten af en relativt lille gruppe virksomheder med stor egenkapital. Dette gælder f.eks. Novo Nordisk, Lego og Danske Bank, der til sammen betaler knap hver femte selskabsskattekrone i Danmark. At beliggenheden af disse virksomheder har mere at gøre med historiske omstændigheder end de nuværende erhvervsforhold i deres hjemstavnskommuner medfører i praksis, at der er meget ringe sammenhæng imellem de kommuner, der leverer bedst erhvervsservice, og de kommuner, som får mest ind i selskabsskat.

Derudover er selskabsskatten meget følsom overfor internationale konjunkturer, og påvirkes derfor i langt højere grad af verdensøkonomien end af forskellene i de forskellige kommuners erhvervsvenlighed. De store udsving i selskabsskattebetalingen medfører endvidere, at kommunerne oplever større usikkerhed i den løbende økonomistyring til skade for kommunens borgere og virksomheder.

Dækningsafgiften fremmer heller ikke erhvervsvenlighed

Som udgangspunkt kan dækningsafgiften synes at bidrage til ønsket om at give kommuner en større gulerod for at forbedre det lokale erhvervsklima. Afgiften burde således i princippet tilskynde kommunerne til at udstykke flere erhvervsejendomme, ligesom provenuet fra afgiften kunne bruges på bedre erhvervsservice, hvilket også oprindeligt var hensigten. Meget tyder imidlertid på, at dækningsafgiften ikke bidrager til at understøtte et bedre lokalt erhvervsklima.

Fakta om dækningsafgiften

Dækningafgiften er en kommunal ejendomsskat på erhvervsejendomme, der kan sammenlignes med ejendomsværdiskatten på privatboliger. Dækningsafgiften er en valgfri afgift, som kommunerne kan vælge at pålægge de lokale virksomheder i tillæg til den almindelige grundskyld.

Afgiften opkræves på baggrund af ejendommens ”forskelsværdi” fratrukket 50.000 kr. Forskelsværdien er forskellen imellem den offentlige ejendomsværdi og den offentlige grundværdien og udgør dermed groft sagt værdien af bygningerne.

For det første opkræver flertallet af landets kommuner slet ikke dækningsafgift. Og de kommuner, der gør, er i langt overvejende grad begunstigede af deres nærhed til f.eks. universiteter, motorveje og andre store statslige investeringer. I stedet for at kompensere kommuner med mange virksomheder for deres ekstra udgifter til erhvervsservice, som det ellers var tanken, har afgiften i praksis vist sig at være en ekstra indtægtskilde for de kommuner, der i forvejen nyder godt af statslige investeringer i f.eks. universiteter og dermed adgang til højtspecialiseret højtlønnet arbejdskraft.

Det medfører, at dækningsafgiften primært opkræves i hovedstadsområdet og i kommuner med adgang til universiteter og infrastruktur som motorveje og jernbaner.

Afgiften belønner med andre ord kommuner for omstændigheder, der i vidt omfang er udenfor deres egen kontrol, og som de ovenikøbet allerede nyder godt af i form af eksempelvis større indkomstskatter fra kommunens højtspecialiserede arbejdskraft.

Dette billede understreges af, at der blandt de 10 kommuner i landet, hvor borgernes gennemsnitsindkomst er lavest, blot er én kommune, der opkræver dækningsafgift. Omvendt er der blandt de 10 kommuner med den højeste gennemsnitsindkomst kun én kommune, der ikke opkræver dækningsafgift.

Dækningsagiftspromille af forretningsejendomme i 2019

Kilde: Social- og Indenrigsministeriet. Anm: Den hvide farve angiver kommuner uden dækningsafgift. Som følge af de kommunale budgetaftaler for 2020 er dækningsafgiften blevet reduceret i Randers, Fredericia, Odense, Næstved, Egedal, Vallensbæk og Ringsted. I sidstnævnte bortfalder dækningsafgiften helt.

Afgiften belønner med andre ord kommuner for omstændigheder, der i vidt omfang er udenfor deres egen kontrol, og som de ovenikøbet allerede nyder godt af i form af eksempelvis større indkomstskatter fra kommunens højtspecialiserede arbejdskraft.

Dette billede understreges af, at der blandt de 10 kommuner i landet, hvor borgernes gennemsnitsindkomst er lavest, blot er én kommune, der opkræver dækningsafgift. Omvendt er der blandt de 10 kommuner med den højeste gennemsnitsindkomst kun én kommune, der ikke opkræver dækningsafgift.

Endvidere peger virksomhedernes besvarelser i DI’s årlige undersøgelse af det lokale erhvervsklima ikke i retning af, at de kommuner, der opkræver dækningsafgift samtidig er de kommuner, hvor virksomhederne er mest tilfredse med kvaliteten af den lokale erhvervsservice. Tværtimod er sammenhængen snarere den modsatte.

Der er en bedre måde at belønne erhvervsvenlighed på

Det er afgørende, at kommunerne tilskyndes til at skabe gode rammer for vækst og arbejdspladser i alle dele af landet. Som det fremgår ovenfor, opnår den nuværende model for kommunal erhvervsbeskatning og udligning dog kun dette mål i meget ringe grad.

DI foreslår derfor, at kommunernes nuværende indtægtskilder fra erhvervslivet omlægges til fordel for en statslig jobpræmie per privat arbejdsplads. Det kan gøres efter to modeller:

  • Model 1: Der indføres en jobpræmie på ca. 5.000 kr. per privat arbejdsplads. Til gengæld mister kommunerne indtægterne fra selskabsskatten og pålægges at betale 22 pct. af deres dækningsafgiftsprovenu til staten.
  • Model 2: Der indføres en jobpræmie på ca. 6.000 kr. per privat arbejdsplads. Til gengæld mister kommunerne indtægterne fra selskabsskatten og muligheden for at opkræve dækningsafgift.

I begge tilfælde er jobpræmiens størrelse fastsat således, at den samlet set modsvarer kommunernes overordnede tab ved de bortfaldne erhvervsindtægter krone for krone. Samlet set vil kommunerne derfor ikke opleve et provenutab, uanset valget af model. Derudover er det værd at bemærke, at jobpræmien udbetales per privat arbejdsplads i kommunen, uanset hvor virksomhedernes ansatte er bosat. Det bidrager i sig selv til at belønne de kommuner, der danner rammerne om flere private arbejdspladser end kommunens størrelse egentligt tilsiger.

Uanset hvilken model der er tale om, vil omlægningen bidrage til at skabe en langt mere præcis og ligelig belønning af erhvervsvenlighed end ved de nuværende regler.

Mere fair, ligelig og stabil fordeling af erhvervsindtægter

Inden man fortaber sig i de konkrete konsekvenser for den enkelte kommune ved hver af modellerne, er det væsentligt at dvæle ved den overordnede virkning af de foreslåede omlægninger.

For det første vil et system baseret på en statslig jobpræmie gøre det nemmere for kommunerne at budgettere med deres erhvervsindtægter, da antallet af private arbejdspladser for det første er langt mere stabilt end indtægterne fra selskabsskatten, og for det andet er nemmere for kommunen selv at påvirke. Dertil kommer, at kommuner, der ved første øjekast fremstår som enten tabere eller vindere ved reformen, ikke nødvendigvis behøver at være det på lang sigt. En af tankerne bag omlægningen er jo netop, at få kommunerne til at ændre adfærd i en mere erhvervsvenlig retning.

For det andet vil den større sammenhæng mellem kommunernes erhvervsvenlighed og deres indtægter fra erhvervslivet medføre, at de kommunale erhvervsindtægter bliver langt mere ligeligt fordelt mellem landets kommuner. Dette overflødiggør også det udligningselement, der i dag indgår i selskabsskatten, og som medvirker til at komplicere kommunernes økonomistyring yderligere.

I det følgende beskrives modellerne og deres effekter nærmere:

Model 1: Dækningsafgiften bevares i ændret form

Med Model 1 vil kommunerne miste deres andel af den selskabsskat, kommunens virksomheder betaler samt blive pålagt en statslig afgift på 22 pct. af kommunernes indtægt fra dækningsafgiften. Det samlede provenu vil finansiere en jobpræmie på ca. 5.000 kr. pr. privat arbejdsplads i kommunen.

Den foreslåede (statslige) afgift på dækningsafgiften vil afspejle det forhold, at staten i dag oplever et provenutab på 22 kr. for hver 100 kr., der opkræves i dækningsafgift. Det skyldes, at virksomhederne i de kommuner, der opkræver dækningsafgift, kan trække deres udgift til dækningsafgiften fra i deres selskabsskattegrundlag.

Ved at tildele staten 22 pct. af provenuet fra dækningsafgiften vil man derfor kompensere staten for dette resulterende provenutab. Samtidig betyder afgiften, at fremtidige ændringer i dækningsafgiften ikke vil have konsekvenser for statens samlede provenu. Et fald i statens provenu fra afgiften på dækningsafgiften (grundet kommunale nedsættelser af dækningsafgiften) vil således blive kompenseret 1:1 af et højere statsligt selskabsskatteprovenu.

Foruden at give en mere direkte sammenhæng mellem antallet af private arbejdspladser og de kommunale skatteindtægter fra erhvervslivet, giver model 1 også en langt mere ligelig fordeling af erhvervsindtægterne på tværs af kommunerne, end tilfældet er i dag.

Model 1 fordeler indtægterne mere ligeligt med ny model

Anm.: Størrelsen på jobpræmien og dækningsafgiften er i denne figur udregnet på baggrund af det gennemsnitlige provenu i 2017-2019. I dækningafgiftens tilfælde dog fratrukket de 22 pct., som tilfalder staten med den nye model. provenu de sidste tre måneder fratrukket 22 pct., som tilfalder staten. Kilde: Egne beregninger på baggrund af tal fra Danmarks Statistik og Social- og Indenrigsministeriet

Derudover vil den statslige afgift på 22 pct. bidrage til, at det kommunale incitament til at sænke dækningsafgiften styrkes, fordi det vil blive relativt mindre omkostningsfuldt for kommunerne at sænke (eller helt fjerne) dækningsafgiften. Det er et resultat af det simple faktum, at kommunen nu kun - takket være den statslige afgif -, vil miste 78 kr. for hver 100 kr. den letter afgiften for.

Model 2: Dækningsafgiften afskaffes helt

Med Model 2 vil kommunerne miste deres andel af den selskabsskat, kommunens virksomheder betaler, og blive helt afskåret fra at opkræve dækningsafgift. Det samlede kommunale provenutab herved dækkes af en jobpræmie på ca. 6.000 kr. pr. privat arbejdsplads i kommunen.

Med en sådan model vil der ske en yderligere omfordeling af erhvervsindtægterne på tværs af kommunerne. Det skyldes dels, at den fuldstændige afskaffelse af dækningsafgiften medfører, at kommuner opnår en højere kompensation via jobpræmien og dels, at den geografisk skæve fordeling af dækningsafgiften udjævnes.

Den kommunale indtægt fra erhvervslivet afspejler således 1:1 andelen af private jobs relativt til indbyggertallet.

Model 2: Større sammenhæng mellem erhvervsindtægter og privatansatte

Anm.: Jobpræmien er udregnet på baggrund på det gennemsnitlige provenu fra selskabsskatten og dækningsafgiften de sidste tre år
Kilde: Egne beregninger på baggrund af tal fra Danmarks Statistik og Social- og Indenrigsministeriet

I forhold til Model 1 vil det forhold, at jobpræmien i Model 2 er større, isoleret set medvirke til en større sammenhæng mellem kommunernes erhvervsvenlighed og deres indtægter fra erhvervslivet. Det skyldes, at kommunerne får en større økonomisk tilskyndelse per privat arbejdsplads samt at dækningsafgiften, der medvirker til at udviske fornævnte sammenhæng, helt fjernes fra systemet.

En fuldstændig fjernelse af dækningsafgiften vil imidlertid medføre et statsligt mindreprovenu, idet kommunernes indtjening fra dækningsafgiften – i modsætning til selskabsskatten – ikke omfordeles fra staten. Idet dækningsafgiften er meget forvridende, vil den umiddelbare omkostning ved at fjerne dækningsafgiften på ca. 2,3 mia. kr. imidlertid blive reduceret markant til godt 1,2 mia. kr. efter dynamiske effekter.

En fuldstændig fjernelse af dækningsafgiften vil derudover have den fordel, at de store problemer, som værdifastsættelsen af erhvervsejendomme har voldt for udarbejdelse af det nye ejendomsvurderingssystem, helt vil forsvinde. Dermed vil arbejdet med det forsinkede ejendomsvurderingssystem blive lettet betragteligt, og der vil derfor være en selvstændig pointe i at afskaffe dækningsafgiften, inden det nye system træder i kraft ved udgangen af 2023.

En fremtidssikret model med rette fokus

Der findes yderligere kombinationsmuligheder af de to finansieringselementer (og evt. flere), som kan medvirke til at give kommunerne en større gulerod for at skabe og fastholde grobunden for private arbejdspladser. Det væsentligste er dog, at kommunerne får langt bedre muligheder, end de har i dag, for at bringe sig selv i en mere gunstig situation med hensyn til vækst og jobskabelse i deres lokalområder.

Dette er ikke blot vigtigt, fordi det i sig selv udjævner de store (geografisk og historisk betingede) forskelle det nuværende system medfører, jf. tabellen nedenfor.

Afstanden mellem kommunerne bliver mindre

Kilde: Egne beregninger på baggrund af tal fra Danmarks Statistik og Social- og Indenrigsministeriet. Tal for den nuværende model er opgjort inden udligning af selskabsskatten.

Det er også vigtigt, fordi de foreslåede modeller og deres fordelingsmæssige konsekvenser baserer sig på historiske tal fra primært de seneste tre år (2017-2019). Tallene i bilaget nedenfor er derfor enormt følsomme overfor udviklingen i selskabsskatten, beskæftigelsen og det forventede provenu fra dækningsafgiften. Det kan derfor højest bruges som en grov indikator på, hvordan systemet vil se ud i fremtiden, hvis et nyt system erstatter det gamle.


 

Noter

  1. ^ Kommunernes samlede andel af selskabsskatten udgjorde i alt 9,2 mia. kr. i 2019. I perioden 2017 til 2019 har gennemsnittet været 7,8 mia. kr.
  2. ^ Se ’Virksomhedernes skattebidrag og velfærdsaftryk’ fra marts 2019

Relateret