Energirenoveringer i offentlige bygninger

Renoveringskravet er i udgangspunktet, at bygningerne generelt set skal op til energimærke B frem mod 2030. Opjusteres det til A, vil det kræve finansiering på 2,8 mia. kr. på tværs af den offentlige sektor. I stedet for at renovere til A, men inkluderer bygninger ned til 50 kvm, vil det kræve finansiering på 2,65 mia. kr. årligt, jf. figur 1. Kommunerne vil være dem, som rammes hårdest af direktiverne.

EU-direktiver for energirenoveringer

EU-kommissionen har en ambition om, at Europa skal være klimaneutral i 2050. For at nå det mål vedtog Kommissionen i 2023 deres ”Fit for 55” pakke. Som led i pakken har EU genforhandlet Energieffektiviseringsdirektivet (EED), hvor energirenovering af offentlige bygninger skal bidrage med CO2-reduktioner. Offentlige bygninger skal være et forbillede for energirenovering af bygningsmassen generelt, hvorfor det netop er offentlige bygninger, som direktivet fokuserer på.

EED indeholder to centrale krav til den offentlige bygningsmasse. Det første krav indebærer, at det samlede energiforbrug reduceres med 1,9 pct. årligt i forhold til niveauet i 2021. Det andet krav er, at 3 pct. af den offentlige bygningsmasse energirenoveres hvert år således, at bygningen opnår energiklasse B. Bygninger mindre end 250 kvm eller med energimærke B og der over er undtaget kravet. Direktivet gælder desuden kun for ikke-beboelsesbygninger.

Foruden EED har EU også vedtaget Bygningsdirektivet, hvor der stilles krav til renoveringen af de dårligste bygninger. Konkret skal de 16 pct. dårligste bygninger energirenoveres frem mod 2030. Kravet øges til 26 pct. i 2033. Det bemærkes, at renoveringerne ikke nødvendigvis skal ske i offentlige bygninger, men vi forudsætter, at det offentlige påtager sig ansvaret for deres del.

Bygningsdirektivet og EED overlapper i det tilfælde, hvor de dårligste bygninger bliver renoveret op til energiklasse B. Analysens udgangspunkt vil være, at begge direktiver overholdes samtidigt. Det indebærer, at de dårligste bygninger renoveres op til energiklasse B, så de tæller med i opfyldelsen af både EED og Bygningsdirektivet.

De tre krav betyder i sagens natur, at kommuner, regioner og staten fremover påkræves at bruge ressourcer på energirenovering. Hidtil har det kun været staten, som har været underlagt sådanne krav. Det er derfor naturligt at stille spørgsmålstegn ved, om der er ressourcer nok til at opfylde kravet for hele den samlede offentlige sektor frem mod 2030.

Rambøll har foretaget en analyse af kommunernes energirenoveringsrate, dvs. hvor mange pct. af den kommunale bygningsmasse, der bliver energirenoveret årligt. Her finder de, at der allerede renoveres 4,4 pct. årligt i 2018 og 2019[1]. Rambøll har imidlertid ikke fastlagt, om det er energirenovering op til energimærke B, hvilket er en usikkerhed i analysen. Det er dog et klart signal om, at der allerede i dag energirenoveres i et omfang, som potentielt kan opfylde kravet. Det bemærkes, at Rambøll i deres undersøgelser ikke har taget hensyn til bygningsdirektivet, hvorfor de ikke har spurgt til renoveringsgraden af de dårligste bygninger.

For at blive mere sikker på det samlede investeringsbehov, og om de kan dækkes af de allerede eksisterende anlægsrammer, foretager indeværende analyse en kortlægning af den samlede offentlige bygningsmasse og dens stand. Standen beskrives via energimærker, hvor der tilknyttes en omkostning for at renovere et givent energimærke op til energimærke B.

Analyserede scenarier

Danmark skal fortsætte med at fremstå som et foregangsland for den grønne omstilling, hvorfor en akkurat opfyldelse af direktiverne kan virke uambitiøst. Der vil derfor potentielt være et pres for at opfylde kravene med en vis margin.

For at vise de merinvesteringer, som større grønne ambitioner kan have, udregnes der i alt fire scenarier. Et grundscenarie, hvor kravene for direktiverne kun netop opfyldes. Grundscenariet kan derfor opfattes som en ”baseline”. Et alternativscenarie, hvor bygninger ned til 50 kvm omfattes af direktiverne. For både grundscenariet og alternativ scenariet udregnes i tillæg en skærpning, hvor energimærkningen efter renovering skal være A i stedet for B.

Grundscenariet

Renoveringer til opfyldelse af Bygningsdirektivet

Bygningsdirektivet kræver, at det er de dårligste 16 pct. af bygningerne, som bliver renoveret først. Opgørelsen af de dårligste bygninger for hhv. kommuner, regioner og staten fremgår af tabel 1.

Tabel 1: De dårligste bygninger fordelt på energimærke og delsektor

1.000 kvm

Kilde: BBR, EMO-registeret og egne beregninger

Kommunerne er dem med flest dårlige kvm (3.450.000 kvm), hvoraf de fleste er af energimærke E. Det skal dog ses i lyset af, at der samlet set er langt flere kommunale bygninger end statslige og regionale. Kommunale bygninger udgør ca. 77 pct. af den samlede offentlige bygningsmasse, mens det samme er tilfældet blandt de dårligste bygninger. Kommunerne er dermed ikke overrepræsenteret blandt de dårligste bygninger.

Bygningsdirektivet pålægger ikke et årligt renoveringsomfang, blot at de 16 pct. dårligste bygninger skal være renoveret i 2030. Derfor lægges det beregningsteknisk til grund, at der renoveres lige meget hvert år fra 2024 til 2030. Den antagelse betyder, at der renoveres 641.000 kvm årligt samlet set. Det udgør 2,3 pct. af den samlede offentlige bygningsmasse.

Opfyldelse af Energieffektiviseringsdirektivet

Kravet i EED tilsiger, at 3 pct. af den offentlige bygningsmasse skal renoveres årligt. Bygningsdirektivet opnår kun et årligt renoveringsomfang på 2,3 pct. Derfor mangler 0,7 pct.-point svarende til 200.000 kvm for at opfylde kravet. De sidste 0,7 pct.-point skal derfor findes blandt andre kvm.

Da EED ikke stiller krav til at renovere specifikke energimærker, forudsættes det, at man tager de mindst energieffektive bygninger, men som akkurat ikke er omfattet af Bygningsdirektivet. På den baggrund fordeles renoveringerne som vist i tabel 2. Det årlige samlede renoveringsomfang fordeler sig på hhv. 647.000 kvm, 103.000 kvm og 91.000 kvm for kommuner, regioner og stat.

Tabel 2: Årligt renoveringsomfang fordelt på delsektor og energimærke

1.000 kvm

Kilde: BBR, EMO-registeret og egne beregninger

Investeringerne i grundscenariet

De årlige investeringer til energirenovering udregnes ved at knytte en gennemsnitlig investering for at opgradere én kvm fra et givent energimærke til et andet. Fx skønnes det, (med betydelig usikkerhed) at det koster 3.200 kr. per kvm at opgradere fra energimærke F til B. For flere detaljer henvises der til afsnit ”Forudsætninger for investeringer” i bilaget.

De samlede investeringer i grundscenariet, hvor både EED og Bygningsdirektivet lige netop opfyldes, opgøres til 2,4 mia. kr. årligt. Det fordeler sig på hhv. 1,8 mia. kr., 350 mio. kr. og 250 mio. kr. i kommunerne, regionerne og staten, jf. figur 2.

Såfremt ambitionerne for energirenoveringerne bliver større end minimumskravene, kan et forslag være, at energirenoveringerne skal opnå energimærke A. Hvis det forudsættes at være tilfældet, vil investeringerne samlet set udgøre 2,8 mia. kr., dvs. 400 mio. kr. mere end for at opnå energimærke B. Det betyder merinvesteringer i kommunerne, regionerne og staten på hhv. 300 mio. kr., 50 mio. kr. og 50 mio. kr.

Energirenoveringer i årene fra 2030 til 2033

Bygningsdirektivet skærper sit krav til energirenovering af de dårligste bygninger frem mod 2033. I stedet for at de 16 pct. dårligste bygninger skal energirenoveres, så skal det være de 26 pct. dårligste. De yderligere 10 pct.-point skal således opnås i årene 2030-2033. Det svarer til, at 2,5 pct. af den offentlige bygningsmasse skal renoveres årligt pba. Bygningsdirektivet. Der mangler således 0,5 pct. for at opfylde kravet om 3 pct. fra EED.

Fordi beregningen frem til 2030 er baseret på de dårligste bygninger for både Bygningsdirektivet og EED, så vil der ikke være forskel på de årlige investeringer i perioderne 2024-2030 og 2030-2033. Derfor angiver figur 2 også investeringerne for perioden 2030-2033. Der laves således ikke en særskilt beregning for perioden.

Alternativscenarie: Bygninger ned til 50 kvm omfattes

I EED, hvor der er krav om renovering af 3 pct. af den offentlige bygningsmasse hvert år, er bygninger ned til 250 kvm omfattet. Det ekskluderer en del mindre bygninger, som også kan give reduktioner i energiforbruget. Derfor beregnes her et alternativ, hvor bygninger ned til 50 kvm inkluderes. Det skal ses som et mere ambitiøst mål, som kan fremstille Danmark som et førende land i den grønne omstilling.

Ved at inkludere bygninger ned til 50 kvm øges den samlede offentlige bygningsmasse med 8,3 pct., svarende til 2.326.000 kvm. Det er en væsentlig stigning, som særligt har betydning for opgørelsen af de statslige og kommunale kvm, da de hhv. stiger med 1.902.000 kvm og 344.000 kvm. De regionale stiger med blot 80.000 kvm, jf. tabel 4.

Ændringen har særlig betydning for staten, hvor energimærke G fordobles i forhold til grundscenariet. Det har stor betydning for de påkrævede renoveringer, da de dårligste 16 pct. af bygninger skal renoveres først. Der sker derfor en forskydning mod dårligere bygninger blandt de dårligste 16 pct. Det samme er også tilfældet for kommunerne, hvor der kommer proportionalt flere kvm med energimærke G.

Tabel 3: Ændring i bygningsmassen ved inklusion af 50 kvm bygninger

1.000 kvm i forhold til grundscenariet

Kilde: BBR, EMO og egne beregninger

Det årlige renoveringsomfang øges fra 842.000 kvm i grundscenariet til 911.000 kvm på tværs af den offentlige sektor, hvilket skyldes renovering af yderligere 57.000 kvm i kommunerne og 10.000 kvm i staten. Regionerne stiger kun med 2.000 kvm.

Fordoblingen af energimærke G i staten betyder, at der kommer 10.000 flere kvm med energimærke G. I kommunerne er det energimærke E, som står for den største ændring, hvor der kommer 34.000 flere kvm. I kommunerne kommer der desuden også 19.000 flere kvm med energimærke G og 20.000 flere med energimærke F.

Tabel 4: Årlige renoveringer med bygninger ned til 50 kvm

1.000 kvm

Kilde: BBR, EMO-registeret og egne beregninger

Energirenoveringerne skønnes samlet set at stige med 250 mio. kr., når bygninger ned til 50 kvm inkluderes i direktiverne, jf. figur 4. Det er både drevet af, at der er flere bygninger, som skal renoveres, men også af at fordelingen af de mindre bygninger er skæv mod dårligere energimærker.

Kommunerne vil skulle renovere for 200 mio. kr. ekstra hvert år i forhold til grundscenariet, mens staten skal renovere for 50 mio. kr. ekstra årligt. Regionerne ejer ikke mange små bygninger under 250 kvm. Det betyder, at når bygninger ned til 50 kvm inkluderes i beregningen, vil det ikke medføre et større investeringsbehov i regionerne.

Renoveringerne lægger pres på anlægsrammen

Med budgetloven udgiftsstyres den offentlige sektors anlægsinvesteringer via den såkaldte anlægsramme. Anlægsrammen afgør, hvor mange midler regioner og kommuner har til fx at energirenovere. Med aftalen om kommunernes økonomi for 2024 blev regeringen og KL enige om, at kommunernes anlægsramme skal udgøre 19,3 mia. kr. I regionerne udgør anlægsrammen 6,95 mia. kr.

Set i relation til renoveringsbehovet beregnet ovenfor vil det i grundscenariet kræve 9,2 pct. af kommunernes anlægsramme og 5 pct. af regionernes anlægsramme, hvis både EED og Bygningsdirektivet skal opfyldes. Hvis kravet opjusteres til energimærke A, vil det være hhv. 10,8 pct. og 5,7 pct. Inkluderes bygninger ned til 50 kvm, vil renoveringer op til B udgøre 10,2 pct. og 5,8 pct. af hhv. kommunernes og regionernes anlægsloft. Opjusteres kravet til A, vil det ændres til hhv. 12 pct. og 5,8 pct, jf. tabel 6.

Tabel 5: Renoveringernes andel af anlægsrammen

Pct. af anlægsrammen

Kilde: BBR, EMO-registeret, Finans Danmark , Finansministeriet og egne beregninger

Beregningerne viser, at udgifterne til renovering vil dække en anseelig del af de samlede midler, som kommuner og regioner har til investeringer i bygninger og anlæg. Udfordringen med større energirenoveringer er, at der kræves en betydelig engangsinvestering før, at energirenoveringen begynder at betale sig tilbage via lavere energibrug. Derfor kan selv rentable energirenoveringer blive svære at gennemføre for kommuner og regioner, da de år for år ikke må overskride anlægsrammen. Omvendt viser beregningerne samt analysen fra Rambøll, at der i forvejen foretages omfattende renoveringer hvert år inden for den nuværende ramme.

Alternativ finansieringskilde med ESCO

Såfremt der skulle komme pres på at overholde anlægsloftet, så er det vigtigt at være opmærksom på, at der findes en klasse af finansieringsordninger, som kan lette presset på anlægsloftet. Det er den såkaldte ESCO-ordning. Ordningerne går ud på, at den offentlige bygningsejer lader et privat selskab lave energirenoveringen, hvor betalingen ikke falder i anlægsåret, men i stedet som rater de efterfølgende år baseret på den forventede årlige omkostningsbesparelse i driften. Løbetiden på tilbagebetalingen afhænger af renoveringsomkostning og den forventede årlige besparelse.

Ordningen har set stor succes på blandt andet Hvidovre Hospital. Her skulle man renovere for 170 mio. kr., hvor den årlige energibesparelse gav 17 mio. kr. Dermed blev betalingstiden 10 år. Derudover har Klimarådet advokeret for yderligere vejledning i anvendelse af ordningen, da den ikke anvendes i særlig høj grad i dag. Det vil være helt oplagt, at ordningen vinder indpas sammen med implementeringen af EED og Bygningsdirektivet.

Bilag

Opgørelse af den offentlige bygningsmasse

Det centrale datagrundlag for beregning af udgifterne er den offentlige bygningsmasse. En sådan opgørelse er mulig ved at anvende Bygnings- og Boligregisteret (BBR), hvor der udtrækkes bygninger med offentlige ejerforhold. I indeværende analyse ses der på bygninger, som er ejet af enten en kommune, region eller staten. Metoden er lignende Rambølls opgørelse foretaget for energistyrelsen i 2022. Til forskel inkluderer DI’s analyse statens bygninger.

Bygninger, som ikke er opvarmet eller nedkølet, gælder EED ikke for. Derfor frasorteres disse fra opgørelsen. Det samme gør sig gældende for bygninger, som er under 250kvm.  På den baggrund haves offentlige bygninger med samlet set 28.052.000 kvm, jf. tabel 1a.