Analyser

Giv kommunerne en kontant gevinst for at skabe private arbejdspladser

Det danske system for kommunal beskatning og udligning har meget lidt fokus på at gøre det attraktivt for kommunerne at skabe rammerne for flere private arbejdspladser. DI foreslår derfor, at der indføres en kontant statslig jobpræmie på f.eks. 5.000 kr. årligt pr. privat arbejdsplads i kommunen.

Jobpræmien finansieres først og fremmest ved, at kommunerne ophører med at få en andel af selskabsskatten. Desuden afskaffes kommunernes ret til at opkræve dækningsafgift på det lokale erhvervsliv mod at staten til gengæld hæver jobpræmien med et beløb der modsvarer kommunernes tab. Endelig kan en mindre del af det nuværende bloktilskud omlægges, så det ikke længere tildeles pr. indbygger, men pr. privat arbejdsplads.

Regeringen vil justere den kommunale udligning

Den 21. februar 2018 indledtes forhandlingerne om en justering af det kommunale tilskuds- og udligningssystem. Det sker med udgangspunkt i en samtidig offentliggjort afrapportering fra finansieringsudvalget, som indeholder en række anbefalinger til, hvordan det nuværende system kan ændres.

Der har efterfølgende i medierne været et intenst fokus på de fordelingsmæssige konsekvenser af de foreslåede justeringer. Det er imidlertid mindst lige så afgørende, hvilke incitamenter det samlede system skaber i forhold til, at kommunerne hver især styrker deres egen økonomi, vækst og udvikling.

I den forbindelse er det positivt, at der i afrapporteringen er et fokus på at sikre, at kommunerne har et økonomisk incitament til at øge den kommunale beskæftigelse – altså til at få kommunens borgere ud på arbejdsmarkedet i det omfang det overhovedet er muligt. Som det fremhæves i afrapporteringen, så bør dette gælde, uanset om borgerne får et job i bopælskommunen eller i en anden kommune.

Tilsvarende bør der være fokus på, at kommunerne også har et incitament til, at virksomhederne i kommunen skaber (flere) private arbejdspladser, som kan besættes af såvel kommunens egne borgere som pendlere udefra. De eksisterende mekanismer beskrives i afrapporteringen – men der tages ikke nærmere stilling til dem, og det overvejes ikke, om de med fordel kan justeres.

Ulige forhold imellem bosætningskommuner og erhvervskommuner

Kommunerne i Danmark modtager fortrinsvis deres indtægt fra de borgere, som bor og betaler skat i kommunen. Det har den konsekvens, at det for den enkelte kommune ofte bedre kan betale sig at være en bosætningskommune frem for en erhvervsvenlig kommune, der tiltrækker og fastholder arbejdspladser. Kommunen kan i stedet nyde godt af, at borgerne arbejder i en nabokommune.

Der er dog enkelte elementer ved det nuværende system, som belønner erhvervsvenlige kommuner. For det første får kommunerne tildelt en andel af virksomhedernes selskabsskat baseret på den andel af virksomhedens samlede lønninger, der udbetales i kommunen. I 2017 udgjorde kommunernes samlede andel af selskabsskatten ca. 6,7 mia. kr. For det andet har kommunerne ret til at opkræve dækningsafgift af private erhvervsejendomme beliggende i kommunen. I 2017 opkrævede 37 kommuner i alt knap 2,3 mia. kr. i dækningsafgift.

Fakta om kommuner-nes andel af selskabs-skatten

Kommunernes samlede andel af selskabsskatten er 15,24 pct. I udgangspunktet fordeles denne andel – virksomhed for virksomhed – mellem kommunerne baseret på de lønninger, som er blevet udbetalt til virksomhedens ansatte i hver af de kommuner, hvor virksomheden er aktiv.

Kommunernes indtægt fra selskabsskatten er omfattet af en særlig udligningsordning, hvor 50 pct. af forskellen mellem kommunens samlede del af selskabsskat (pr. indbygger) og landsgennemsnittet udlignes. Beløbet bliver udbetalt i månedlige rater i det tredje år efter indkomståret.

Fakta om dæknings-afgiften

Dækningsafgiften er en ejendomsskat på erhvervsejendomme, som den enkelte kommune kan vælge at pålægge det lokale erhvervsliv i tillæg til den almindelige grundskyld. Den opkræves årligt på baggrund af den såkaldte ”forskelsværdi” fratrukket 50.000 kr. Forskelsværdien er forskellen imellem ejendomsværdien og grundværdien baseret på de offentlige vurderinger.

Selskabsskat er et upræcist belønningsgrundlag

Ved at give kommunerne en andel af selskabsskatten får kommunerne en økonomisk gevinst ved at tiltrække og fastholde private arbejdspladser. Af samme grund har DI tidligere påpeget det vigtige i at fastholde og styrke dette element, f.eks. i forbindelse med den seneste selskabsskattelettelse. Imidlertid bør det overvejes, om lige præcis virksomhedernes selskabsskattebetaling er det rette grundlag for en belønning af kommunernes erhvervsvenlighed.

Problemet er, at selskabsskatten udelukkende er en skat på den del af virksomhedernes overskud, som stammer fra aflønning af egenkapitalen – altså den kapital, som ejerne har indskudt. Der er derfor ikke en stærk sammenhæng imellem en virksomheds betydning for samfundet, og den selskabsskat den betaler. Nogle typer virksomheder er således kendetegnet ved relativ lav egenkapital (og selskabsskattebetaling) – uden at det gør dem mindre vigtige for samfundsøkonomien. DI har tidligere påvist, hvordan kun ca. en tiendedel af det samlede skattebidrag fra den private sektor stammer fra selskabsskatten.

Herudover svinger selskabsskatten voldsomt fra år til år, og en stor andel betales af forholdsvis få virksomheder. Eksempelvis betalte Novo Nordisk og Lego tilsammen en sjettedel af den samlede selskabsskat i 2015. Placering af lige netop den type virksomheder med stor egenkapital er i højere grad historisk betinget end et produkt af (nuværende) lokale erhvervsforhold. Det betyder i praksis, at der kan være en ringe sammenhæng imellem de kommuner, som leverer gode forhold for erhvervslivet og de kommuner, som modtager mest selskabsskat. Og da provenuet fra selskabsskatten som nævnt kan variere kraftigt fra år til år, giver det endvidere disse kommuner stor usikkerhed i forhold til budgetplanlægningen.

Dækningsafgiften går til kommuner med adgang til statslige investeringer

Tilsvarende kan det i udgangspunktet virke fornuftigt, at kommunerne har adgang til at opkræve den særlige dækningsafgift af det lokale erhvervsliv. Igen giver det kommunerne et incitament til at tiltrække virksomheder (som de kan beskatte), og det giver kommunerne en indtægtskilde, som de kan bruge på at blive (endnu) mere erhvervsvenlige.

Virkeligheden er dog, at flertallet af landets kommuner ikke opkræver dækningsafgift; og at de, der gør, fortrinsvis er kommuner, som nyder godt af store statslige investeringer. Særligt kommunerne i hovedstadsområdet er flittige til at opkræve dækningsafgift. Sammen med Århus, Aalborg og Odense sikrer de sig en årlig ekstra betaling på godt to milliarder kroner fra de virksomheder, som har brug for at ligge tæt på statens uddannelsesinstitutioner for at kunne tiltrække specialister. De resterende knap ti procent af dækningsafgiften opkræves af kommuner, der kendetegnes ved at have nem adgang til det statslige motorvejsnet.

Dækningsafgiften synes dermed løsrevet fra det originale udgangspunkt, som var en kompensation for de kommunale udgifter til erhvervsservice. Afgiften fremstår i dag snarere som en kommunal skat på adgang til statslig infrastruktur. DI’s årlige undersøgelse af det lokale erhvervsklima viser endvidere, at der ingen (positiv) sammenhæng er mellem de kommuner, der opkræver dækningsafgift, og de kommuner, hvor virksomhederne er mest tilfredse med serviceniveauet. Snarere tværtimod.

Der er en bedre måde at belønne kommunerne for erhvervsvenlighed

Det er vigtigt, at kommunerne har en økonomisk tilskyndelse til at skabe gode vilkår for erhvervslivet og arbejdspladser til landets borgere. Men den nuværende model opnår kun dette i meget ringe grad, og samtidig er sammenhængen ikke særlig transparent.

DI foreslår derfor, at de to eksisterende kommunale erhvervsindtægtskilder erstattes med en simpel jobpræmie fra staten pr. privat arbejdsplads i kommunen. Man afskaffer dermed kommunens andel af selskabsskatten og dens ret til at opkræve dækningsafgift. Det resulterende – samlede – provenutab for kommunerne modsvarer staten med en tilsvarende pulje, der går til at belønne kommunerne pr. private arbejdsplads i kommunen.

Kommunerne har fra 2012 til 2017 i gennemsnit modtaget ca. 5,5 mia. kr. om året i selskabsskat. I 2017 har de kommuner med dækningsafgift herudover budgetteret med ca. 2,3 mia. kr. i dækningsafgift. Hvis provenuet fra disse to kommunale indtægtskilder (på i alt ca. 8 mia. kr.) i stedet var blevet fordelt efter antallet af private arbejdspladser, ville det kunne finansiere en kontant kommunal jobpræmie på ca. 4.000 kr. til hver af de i alt ca. 2 mio. private fuldtidsstillinger i Danmark.

Dette beløb kan forhøjes til ca. 5.000 kr. med et yderligere bidrag på godt 1,5 mia. kr. fra det statslige bloktilskud. Dermed vil den del af bloktilskuddet, der fordeles alene efter indbyggerantallet i kommunerne blive reduceret tilsvarende (svarende til knap 300 kr. pr. indbygger). Denne del vil direkte afspejle det ændrede fokus fra at belønne bopælskommuner til også at belønne jobkommuner.

En sådan model vil samlet set belønne kommunerne mere præcist for deres erhvervsindsats. Og den vil fjerne de store udsving i de kommunale budgetter, som selskabsskatten giver anledning til. Kommunernes andel af selskabsskatten kommer allerede i dag fra statskassen, så denne del af forslaget vil være provenuneutral. Det samme gælder bidraget fra bloktilskuddet. Men for at kompensere for den manglende opkrævning af dækningsafgift vil der være et statsligt finansieringsbehov på umiddelbart 2,3 mia. kr., og ca. 1,2 mia. kr. efter tilbageløb.

Dækningsafgiften er en særdeles forvridende og uhensigtsmæssig erhvervsskat, der giver anledning til et betydeligt velfærdstab. Dette afspejles i øvrigt tydeligt i den store selvfinansieringsgrad ved en afskaffelse. Endelig er der udsigt til betydelige problemer med afgiften i forbindelse med overgangen til et nyt ejendomsvurderingssystem, hvor særligt værdifastsættelsen af erhvervsbygninger (grundlaget for dækningsafgiften) volder problemer. Det vil således tjene en selvstændig pointe at få afskaffet dækningsafgiften, inden det nye vurderingssystem skal implementeres i 20201.

En mere ligelig – og stabil – fordeling mellem kommunerne

Den foreslåede justering af kommunernes belønning for at være erhvervsvenlige vil i sagens natur få betydning for kommunernes økonomi. Samlet lægger DI op til en provenuneutral model for kommunerne, men her-og-nu fordelingen af skatteprovenuet mellem kommunerne vil nødvendigvis blive påvirket. Inden man fortaber sig i den konkrete konsekvens for hver enkelt kommune, er det dog på sin plads at fremhæve de overordnede konsekvenser.

Da selskabsskatteprovenuet er særdeles svingende fra år til år, vil én af konsekvenserne være, at alle kommuner får lettere ved at budgettere med deres erhvervsindtægter. Dette betyder også, at kommuner, der ved første øjekast står som vindere (eller tabere) af reformen, ikke nødvendigvis behøver at være det i et lidt længere perspektiv. Det umiddelbare resultat kan afspejle et unormalt højt eller lavt bidrag fra selskabsskatten til kommunekassen.

Den anden tydelige konsekvens er, at de kommunale erhvervsindtægter bliver mere ligeligt fordelt mellem landets kommuner. Som det fremgår af figurerne nedenfor, skyldes dette primært afskaffelsen af dækningsafgiften, hvilket i sagens natur kun rammer de kommuner, der har valgt at opkræve dækningsafgift. Deres virksomheder oplever til gengæld en lempelse ved afgiftens bortfald.

Kommunale indtægtskilder, som erstattes af den nye jobpræmie

Kilde: DI beregninger

Indtægt fra ny jobpræmie fordelt på kommuner efter reform

Kilde: DI beregninger

Den tabte selskabsskatteindtægt er beregnet som gennemsnittet af kommunens indtægt fra selskabsskat periode 2012-17. Indtægten er efter udligning men eksklusive den særlige rabat i udligningen, som blev indført med kommunalreformen i 2007. Den tabte dækningsafgift er opgjort som budgetteret 2017-provenu. I nederste figur er provenuet fordelt efter antallet af private arbejdspladser opgjort som 2014-fuldtidsbeskæftigelsen i private virksomheder, offentlige virksomheder og private non-profit organisationer i kommunen.

Nettoændringerne af reformen fordelt på hver enkelt kommune fremgår af tabellen nedenfor. Det skal bemærkes, at resultaterne bør betragtes som grove skøn, da de baserer sig på kommunernes historiske indtægter fra dækningsafgift og selskabsskat. Det er i tabellen anført, hvor vidt kommunen i 2017 opkrævede dækningsafgift (”d”).

Ændring i kommunernes indtægt opgjort i kr. pr. indbygger

Som det fremgår af tabellen, har omlægningen umiddelbart flere ”skatteprovenuvindere” end ”skatteprovenutabere”, hvilket afspejler de meget ulige fordelinger af den kommunale indtægt fra selskabsskat og især dækningsafgift. Det er således tydeligt, at langt størstedelen af de kommuner, der umiddelbart har udsigt til at tabe på den nye model, netop er kommuner, der opkræver dækningsafgift. I samtlige af disse kommuner vil det lokale erhvervsliv opleve en lempelse som følge af dækningsafgiftens afskaffelse og dermed bedre muligheder for at skabe vækst og arbejdspladser. Kort sagt vil disse kommuner opnå samme fordele, som de mange kommuner, der de senere år selv aktivt har valgt at nedsætte eller helt afskaffe dækningsafgiften.

Blandt de kommuner, som umiddelbart vil tabe på omlægningen, finder man også kommuner (Billund og Kalundborg), der i den periode, der ligger til grund for beregningerne har oplevet en markant indtægt fra selskabsskatten grundet tilstedeværelsen af enkelte selskaber med meget høj selskabsskattebetaling.

Provenuneutral ”light” model bevarer dækningsafgiften

Som nævnt, forudsætter den beskrevne model, at staten bidrager til finansieringen af den nye jobpræmie med et tilskud, der modsvarer kommunernes samlede tab ved at afskaffe dækningsafgiften – 2,3 mia. kr. i alt. På grund af de positive afledte effekter, der er forbundet ved at afskaffe dækningsafgiften, reduceres statens reelle tab dog til det halve. Men det efterlader stadig et betydeligt finansieringsbehov.

En alternativ model kan være at bevare dækningsafgiften, men hvor den enkelte kommunes indtægt fra denne afgift pålægges en statslig afgift på 22 pct. En sådan statslig afgift vil give et provenu på ca. ½ mia. kr., som vil udgøre statens bidrag til den nye kommunale jobpræmie. Sammen med de øvrige finansieringskilder – afskaffelse af den kommunale andel af selskabsskat og lavere bloktilskud – vil det være nok til at finansiere en jobpræmie på ca. 4.000 kr. pr. privat arbejdsplads i kommunen.

Den nye statslige afgift på det kommunale dækningsafgiftsprovenu vil afspejle, at hver gang en kommune opkræver 100 kr. i dækningsafgift, så koster det statskassen 22 kr. i tabt selskabsskatteprovenu. Det skyldes, at virksomhedernes udgift til dækningsafgift kan fradrages i selskabsskattebasen. Af samme grund vil en fremtidig kommunal lempelse af dækningsafgiften ikke medføre et provenutab for staten, selv om det statslige bidrag til jobpræmien fastholdes på ½ mia. kr. Det skyldes, at et tab i den nye statslige afgift på kommunerne 1:1 opvejes af højere statsligt selskabsskatteprovenu.

For kommuner med dækningsafgift vil den nye afgift alt andet lige give en tilskyndelse til at sænke og på sigt forhåbentlig helt afvikle dækningsafgiften. Det skyldes det simple faktum, at hver gang kommunen opkræver 100 kr. i dækningsafgift, skal der fremover afleveres 22 kr. til staten. Kommunen kan således give sine virksomheder en skattelettelse på 100 kr. men kun selv miste 78 kr. (staten betaler de sidste 22 kr.). Og i det omfang en sådan lettelse bidrager til flere lokale arbejdspladser (og dermed større jobpræmie), så kan det blive endnu mere selvfinansierende for kommunekassen.

Som figurerne nedenfor illustrerer, så vil den lille model have en mindre negativ nettokonsekvens for kommuner med dækningsafgift end den rene model, hvor retten til at opkræve dækningsafgift afskaffes. Ikke desto mindre kan det også med denne model være hensigtsmæssigt at indføre overgangsordninger for kommuner, der oplever store ændringer i deres indtægter.

Kommunale indtægtskilder, som erstattes af den nye jobpræmie

Kilde: DI beregninger

Indtægt fra ny jobpræmie fordelt på kommuner efter reform

Kilde: DI beregninger

Den reducerede omfordeling af dækningsafgiftsprovenuet afspejler sig naturligvis også i effekten på de enkelte kommuner. Der er stadig mere end dobbelt så mange ”skatteprovenuvindere” som ”skatteprovenutabere”, og sidstnævnte gruppe domineres fortsat af kommuner, der har valgt at opkræve dækningsafgift.

Ændring i kommunernes indtægt opgjort i kr. pr. indbygger (lille model)

Helt generelt taber kommunerne med dækningsafgift (naturligvis) mindre i den lille model. Dette modsvares så selvfølgelig af, at det lokale erhvervsliv i disse kommuner fortsat vil blive pålagt dækningsafgift. Bemærk også, at der faktisk er en del kommuner med dækningsafgift, der vinder på omlægningen i denne model. Det afspejler det relativt store antal private arbejdspladser i disse kommuner. Faktisk er den største vinder (Albertslund) en dækningsafgiftskommune.

Fokus på incitamenter frem for fordeling

Der findes yderligere mange kombinationsmuligheder af de tre finansieringselementer bag forslaget om at give en mærkbar kontant gevinst til kommuner, der fastholder og skaber private arbejdspladser. Alt efter hvordan de kombineres, vil nettoresultatet for den enkelte kommune variere. Det vigtige er dog, at kommunerne får langt bedre muligheder, end de har i dag, for at bringe sig selv i en mere gunstig situation med hensyn til vækst og fortsat udvikling.

Det sidste er en vigtig pointe. De her viste fordelingsmæssige effekter af en jobpræmie er baseret på historiske tal. Hvor store indtægter har landets kommuner historisk haft fra selskabsskatten? Fra dækningsafgiften? Og hvor mange private arbejdspladser har de haft? De kan derfor højest bruges som grove indikatorer for, hvordan det vil se ud i fremtiden, når et nyt system erstatter det gamle.


 

Noter

  1. ^ Skattesmæk på vej til virksomhederne, DI februar 2018
Relateret