DI Analyser Analyser

DI: Fasthold en ansvarlig økonomisk politik

Årtiers ansvarlig økonomisk politik har muliggjort store kompensationsordninger og kickstart-tiltag under coronakrisen uden større bekymringer om finansernes sundhedstilstand. Og budgetloven har ikke været en hindring for at føre den rette finanspolitik. Det er vigtigt, at der holdes fast i den nuværende budgetlov som både sikrer ansvarlighed og den nødvendige fleksibilitet.

Danmark kom ind i krisen med kernesunde offentlige finanser. Det har været medvirkende til at sikre, at den danske stat har kunnet optage gæld til en lavere rente, end i langt de fleste andre lande. De skønnede offentlige renteudgifter i 2025 er faktisk faldet i løbet af krisen, selvom den skønnede offentlige gæld er højere.

Sunde offentlige finanser kommer ikke af sig selv, men kræver løbende planlægning med sunde mål. Et regneeksempel viser, at en ubetinget lempelse af budgetloven kan efterlade en regning på 6 mia. kr. om året, hvis disciplinen ikke holdes i gode tider.

Kilde: DI-beregninger

Mellemfristede planer og senest budgetloven har med klare mål og rammer i vid udstrækning bidraget til en stærk økonomi, hvor de offentlige udgifter ikke overskrider budgetterne. Af regeringens lovprogram, som blev offentliggjort ved Folketingets åbning i oktober, fremgår det, at netop budgetloven skal evalueres i foråret.1

Som del af evalueringen skal det blandt andet besluttes, om grænsen for offentlige underskud skal justeres fra de nuværende 0,5 pct. af BNP. Blandt andre de økonomiske vismænd har anført, at der er argumenter for at lempe grænsen til 1 pct. af BNP, som er det lavest mulige inden for EU’s regler.

I denne analyse viser vi dog, at budgetloven inkl. den nugældende underskudsgrænse ikke har været en stopklods for at føre en fornuftig ekspansiv finanspolitik under coronakrisen. Der er ikke behov for at lempe grænsen ud fra stabiliseringshensyn i øjeblikket.

Samtidig indebærer en lempeligere saldogrænse en risiko for, at regeringer i de kommende år vil planlægge med større underskud end ellers, selvom der ikke er behov for det. Regneeksemplet viser, at en lempelse af loven kan komme til at koste op mod 6 mia. kr. om året, svarende til en stigning i bundskatten på mere end 0,5 procentpoint eller 1.400 kr. om året pr.
dansker, hvis eventuelle større underskud i lavkonjunkturer ikke modsvares af tilsvarende større overskud i højkonjunkturer.

Der kan være grunde til at lempe saldogrænsen f.eks. i 2030, fordi der ifølge prognoserne vil være relativt mange ældre borgere i Danmark. For at opretholde det nuværende velfærdsniveau, uden at det bliver nødvendigt at hæve skatterne, kan der derfor være behov for at have små underskud i en årrække. Men i gennemsnit frem mod midten af århundredet bør de of-fentlige underskud ikke være større end udsigterne siger i dag.

DI mener derfor, at der ikke er behov for at ændre på budgetlovens underskudsgrænse på nuværende tidspunkt. I fald der alligevel tegner sig et politisk flertal for at lempe loven, bør en eventuel lempeligere grænse for strukturelle underskud gøres betinget af, at de offentlige overskud skal være tilsvarende større i en højkonjunktur.


Lang tradition for sunde offentlige finanser

I de seneste årtier har skiftende regeringer, med de såkaldte mellemfristede planer, udover at sætte mål for sunde offentlige finanser, også bidraget til at sætte fokus på samfundsreformer, som har reduceret ledigheden og øget beskæftigelsen og velstanden. Fra begyndelsen af 1990’erne og frem til i dag er den strukturelle ledighed nedbragt fra mere end 10 pct. af arbejdsstyrken til lidt over 3 pct.

Op gennem 2000’erne blev de ansvarlige mål for udviklingen i den offentlige saldo dog udfordret af gentagne udgiftsskred. Ud over, at budgetoverskridelser i sig selv forværrer de offentlige finanser, er det også et demokratisk problem, fordi den politik, som det politiske flertal vedtager, ikke bliver ført ud livet. Derfor vil det alt andet lige være nødvendigt, at man efter en budgetoverskridelse skal foretage tilpasninger af de offentlige finanser, som man helst ville have været foruden. Det kan f.eks. være lavere udgifter eller højere skatter.

For bl.a. at gøre op med ovennævnte problem, blev der fra 2011 indført sanktionsmekanismer. Det betød, at hvis kommunerne samlet set overskred de aftalte serviceudgifter i regnskaberne, blev de sanktioneret. Og med budgetloven, der trådte i kraft i 2014, blev der bl.a. indført lofter for en stor del af de offentlige udgifter, ligesom der blev indført et loft over, hvor store de offentlige underskud må være.

Anm.: Den lodrette streg markerer indførelsen af sanktioner ved overskridelser i regnskaberne i kommunerne.

Kilde: Svar på Finansudvalgets spm. nr. 8 (aktstykke 233) af 18. juni 2020.

Sammen med bestemmelser om sanktioner, hvis kommuner og regioner overskrider de udgiftsniveauer, som aftales med regeringen, har budgetloven i høj grad været med til at sikre sunde offentlige finanser i Danmark.

Budgetloven og sanktionsmekanismerne har effektivt sat en stopper for skredet i det offentlige forbrug. I 2011-2019, som er årene siden sanktionerne blev indført, har den realiserede vækst været 0,1 procentpoint under det planlagte i gennemsnit. Til sammenligning var væksten i det offentlige forbrug i 2003-2010, som er den foregående periode af tilsvarende længde, 1,1 procentpoint højere end planlagt. I nutidskroner svarer 1,1 pct. til næsten 6 mia. kr.

Det er selvfølgelig ikke hensigtsmæssigt, hvis frygten for sanktioner gør, at der bliver brugt væsentligt færre midler, end det politisk vedtagne niveau. Men som det kan ses i den foregående og den næste figur, har mindreforbruget været aftagende, siden sanktionerne blev indført, ligesom mindreforbruget efter indførelsen af sanktioner og budgetlov er langt mindre end overforbruget var før indførelsen.

Anm.: Det offentlige forbrug opgjort ved outputmetoden ekskl. afskrivninger.

Kilde: Økonomiske Redegørelser.

Det er vigtigt at holde sig for øje, at budgetloven ikke begrænser muligheden for at have en høj vækst i det offentlige forbrug. Budgetlovens ord betyder blot, at de loftsbelagte udgifter, der afholdes, skal være finansieret inden for de rammer, som det politiske flertal i Folketinget finder passende.

Med andre ord kan udgiftslofterne være så høje, som Folketinget vedtager, de skal være, så længe det offentlige underskud ikke overskrider grænsen i budgetloven og Stabilitets- og Vækstpagten.

Budgetloven hindrer ikke aktiv finanspolitik

I en lavkonjunktur tilsiger økonomisk teori, at finanspolitikken skal være lempelig. Dvs. at den offentlige sektor alt andet lige bør have større underskud i en lavkonjunktur for at stimulere efterspørgslen i økonomien.

I en højkonjunktur bør finanspolitikken omvendt strammes for f.eks. at afbøde flaskehalsproblemer på arbejdsmarkedet. På den måde kan finanspolitikken til en vis grad hjælpe med at ”udglatte” konjunkturudsvning.


I offentlig finans-termer betyder det, at den strukturelle offentlige saldo2 skal være mere negativ i perioder med lavkonjunkturer og mere positiv i perioder med højkonjunkturer.

Budgetloven indeholder en bestemmelse om, at der ikke må være et underskud på den strukturelle saldo som overstiger 0,5 pct. af BNP, når en regering fremsætter sit finanslovforslag. Denne regel skal være med til at sikre, at de offentlige finanser er sunde, og at Danmark overholder reglerne i Stabilitets- og Vækstpagten i EU og den mellemstatslige finanspagt.

Det er samtidig vigtigt, at grænsen for strukturelle underskud ikke er for stram. Hvis grænsen er for stram, vil det i lavkonjunkturer ikke være muligt at igangsætte den rette stimulerende finanspolitik, hvilket ville kunne føre til velstandstab, fordi krisen bliver unødigt dyb med tilhørende højere ledighed mv.

Efter coronakrisens indtog er der gjort meget for at øge den økonomiske aktivitet i Danmark. Ifølge Finansministeriets seneste skøn fra december, øger den førte finanspolitik BNP-niveauet med ca. 0,7 pct. i 2020 og med ca. 2,0 pct. i 2021.3 I december 2019 blev finanspolitikken både i år og næste år skønnet til at være ca. neutral for BNP.

Kilde: Økonomisk Redegørelse, december 2019 og december 2020

Med finanslovforslaget for 2021 blev der planlagt et strukturelt underskud på 0,5 pct. af BNP. Det vil sige, at der med finanslovforslaget blev gået helt til grænsen i budgetloven.

Kilde: Økonomisk Redegørelse, december 2019 og august 2020

Både Finansministeriet og de økonomiske vismænd har vurderet, at finanspolitikken for 2021 er passende i forhold til konjunkturudsigterne. På trods af, at dansk økonomi er ramt af det største tilbageslag i nyere tid, har det altså været muligt at lempe finanspolitikken tilstrækkeligt inden for de nuværende regler.

Den seneste vurdering af dansk økonomi fra vismændene er imidlertid blevet foretaget, før coronasmitten blussede op på ny i efteråret. Det er derfor oplagt, at udviklingen i økonomien bliver værre, end vismændene skønnede i oktober.

Hvis det seneste tilbageslag bliver så stort, at der bliver behov for at igangsætte endnu flere tiltag, vil det strukturelle underskud muligvis overskride grænsen i budgetloven. Men det forhindrer ikke regeringen og Folketinget i at igangsætte nye tiltag alligevel.

Underskudsgrænsen er nemlig designet til at være en grænse, der er relevant i tilfælde af en ”normal” lavkonjunktur. Hvis dansk økonomi rammes af det, der i budgetloven kaldes en exceptionel omstændighed, indeholder budgetloven nemlig den fleksibilitet, at der midlertidigt kan afviges fra underskudsgrænsen, så længe holdbarheden ikke sættes over styr.4

Coronakrisen kvalificerer klart, at Danmark kan påberåbe exceptionelle omstændigheder for i år. Næste år vil med al sandsynlighed også kunne klassificeres som værende påvirket af exceptionelle omstændigheder, hvis der kommer et nyt tilbageslag, og så vil budgetloven ikke hindre en passende finanspolitik, så længe holdbarheden ikke er i fare.

Som følge af årtiers sund økonomisk politik vil holdbarheden umiddelbart ikke være i risiko, så længe der fortsat føres en ansvarlig politik, hvilket bl.a. kræver en fortsat indeksering af tilbagetrækningsalderen i takt med, at levetiden stiger.

Ovenstående viser, at det er muligt at føre en finanspolitik, som er tilpasset konjunktursituationen, med de nuværende budgetregler.

En lempeligere saldogrænse kan ”forskubbe nulpunkt”

Som nævnt er budgetlovens saldogrænse designet til at sætte et loft over, hvor store underskud det offentlige kan have i en normal lavkonjunktur. Når konjunkturer er normale, bør den strukturelle offentlige saldo være i omtrent balance. Og når der er højkonjunktur, bør der alt andet lige være overskud.

Hvis der i første omgang ses bort fra demografiske ændringer, bør finanspolitikken derfor over tid være omtrent neutral i gennemsnit, når man antager, at konjunkturerne i gennemsnit er neutrale. På den baggrund kan man opstille en stiliseret figur som nedenfor.

Når der er lavkonjunktur stimuleres efterspørgslen i økonomien, og der er offentlige underskud helt ned til grænsen på enten 0,5 eller 1,0 pct. af BNP. Omvendt er der tilsvarende overskud, når der er højkonjunktur, og i gennemsnit er saldoen derfor nul.5

Man kan dog forestille sig en situation, hvor den lavere underskudsgrænse blev udnyttet i lavkonjunkturer, men at der ikke blev ført strammere finanspolitik i højkonjunkturer. I sådan en situation ville den gennemsnitlige saldo blive forværret med 0,25 pct. af BNP.

For at illustrere forværringen af de offentlige finanser kan man som eksempel opstille regnestykker, hvor finanspolitikken bliver lempet med 0,25 pct. af BNP fra næste år og frem.

Det vil betyde, at underskuddene i midten af århundredet bliver i området 2-3 pct. af BNP, hvilket er en betydelig overskridelse af den europæiske finanspagt. Ifølge finanspagten må et land maksimalt have et strukturelt underskud på 1 pct. af BNP.

Anm.: Der er taget udgangspunkt i de forudsatte renter i Finansministeriets grundforløb.

Kilde: 2025-forløb, august 2020 og egne beregninger.

0,25 pct. af BNP svarer til ca. 6 mia. kr. i 2021-niveau. Hvis den negative virkning på de offentlige finanser skulle modgås gennem en øget bundskat, ville den skulle øges med ca. 0,5 procentpoint. Det svarer til en skattestigning på ca. 1.400 kr. for en dansker i gennemsnit.

DI mener ikke, at der for nuværende er behov for at lempe budgetloven. Hvis flertallet i Folketinget alligevel finder behov for at rykke på underskudsgrænsen, er det afgørende, at det ikke fører til en generel forværring af de offentlige finanser. Derfor foreslår DI, at en evt. lempeligere saldogrænse skal gøres betinget af, at større underskud i lavkonjunkturer modsvares af større overskud i højkonjunkturer.

En lempeligere saldogrænse øger ikke råderummet

Det er i den offentlige debat blevet hævdet, at en lempeligere saldogrænse vil øge råderummet i finanspolitikken frem mod 2025.

Størrelsen på råderummet er imidlertid ikke fastsat på baggrund af saldogrænsen, men derimod på baggrund af det mål for de offentlige finanser, som regeringen har sat for 2025.

Regeringen har med udgangspunkt i forståelsespapiret, som danner grundlag for regeringen, et mål om balance på de offentlige finanser i 2025. Hvis der var et mål om underskud, ville råderummet være større, mens et mål om overskud ville mindske råderummet.

Balancemålet i 2025 er ansvarligt, fordi det sikrer en god indflyvning til perioden efter 2025 og frem mod midten af århundredet, hvor vi bliver flere ældre, som vil kræve pleje. I årene efter 2025 kan der derfor være behov for at planlægge efter små underskud for at sikre, at serviceniveauet bliver bevaret eller skatterne ikke må sættes op.

Råderummet frem mod 2025 vil således kun blive forøget ved en lempelse af saldogrænsen, hvis man samtidig lemper balancemålet i 2025. Men hvis målet om balance i 2025 lempes, vil udgangspunktet for perioden med demografisk modvind blive forværret. Det vil betyde, at den såkaldte hængekøjeudfordring6 og den finanspolitiske holdbarhed svækkes.

Demografien har dog også betydning for, hvordan stillingen på de offentlige finanser optimalt bør være. Når demografien er gunstig for de offentlige finanser, dvs. når der er relativt mange personer i den arbejdsdygtige alder, bør der alt andet lige være større overskud. Omvendt kan man argumentere for, at der kan være større underskud, når der er relativt mange børn og ældre.

Derfor er der gode argumenter for at sigte efter et mindre underskud i 2030, når der er demografisk modvind. I DI’s 2030-plan indgår et mål om et lille underskud på 0,25 pct. af BNP, hvilket vi mener er ansvarligt. Og faktisk forbedrer det holdbarheden. Det skyldes, at der i regeringens fremskrivninger af dansk økonomi aktuelt er et underskud på 0,5 pct. af BNP i 2030.7 Et underskud på 0,25 pct. af BNP er således en forbedring af de offentlige finanser målt ift. grundforløbet.

Det lille underskud på 0,25 pct. af BNP i 2030 giver lidt mere plads til at dække de politiske ønsker og forværrer ikke holdbarheden af finanspolitikken i modsætning til, hvis man sigter efter underskud allerede i 2025.

Der er behov for råderum til at finansiere håndteringen af klimaudfordringen og dække det demografiske træk, samtidig med, at der fortsat skal være rum til øget velstand. DI mener, at udfordringerne bør finansieres med reformer frem for større underskud, som sender regningen videre til kommende
generationer.


 

Noter

  1. Evalueringen har dog været på lovprogrammet siden folketingsåret 2018-19, og det kan vise sig, at evalueringen igen udskydes, denne gang som følge af coronakrisen
  2. Den strukturelle offentlige saldo er en beregnet størrelse, der skal vise stillingen på de offentlige finanser, hvis man renser for alle midlertidige udsving. Det kan f.eks. være udsving i konjunkturerne, som påvirker skatteindtægter og overførselsudgifter, eller udsving i oliepriserne, som påvirker skatteindtægterne fra aktiviteterne i Nordsøen.
  3. Konkret målt som den førte finans- og strukturpolitiks virkning på outputgabet set ift. den førte politik i 2018, hvor Finansministeriet skønner, at konjunkturerne var omtrent neutrale. Effekten er opgjort ekskl. de midlertidige COVID-19-kompensationsordninger.
  4. I budgetlovens § 2 stk. 5 står: Ved exceptionelle omstændigheder forstås en usædvanlig begivenhed, der ligger uden for statens kontrol, og som har en afgørende virkning på de samlede offentlige finanser, eller perioder med et alvorligt økonomisk tilbageslag som fastsat i den reviderede stabilitets- og vækstpagt.
  5. I praksis kan den offentlige sektor i gennemsnit have et lille underskud på den offentlige saldo over tid. Det skal ses i lyset af, at den offentlige gæld målt i pct. af BNP løbende bliver udhulet fordi BNP vokser. Det ændrer dog ikke ved analysens konklusion om, at finanspolitikken bør være symmetrisk over en konjunkturcyklus
  6. Hængekøjeudfordringen bruges som betegnelse for udviklingen i den offentlige saldo i de økonomiske fremskrivninger. Frem mod midten af århundredet bliver underskuddene større og større, hvorefter de offentlige finanser igen forbedres. Ser man på udviklingen i en figur ligner det en hængekøje.
  7. Regeringens finanspolitiske planlægningshorisont løber aktuelt til 2025. Derfor er Finansministeriets fremskrivning af dansk økonomi fra 2026 og frem rent beregningsteknisk, hvor bl.a. det offentlige udgiftsniveau pr. bruger af den offentlige service fastholdes, ligesom der forudsættes uændrede skatteregler.

Relateret